Masih Adakah Kewenangan Polri dalam Pengawasan Orang Asing

Dr. Bambang Usadi, MM

Tribratanews.com – Isu keberadaan orang asing illegal ataupun tenaga kerja asing cukup mendominasi suara arus bawah dan aspirasi politik yang cukup mengganggu akhir-akhir ini dan bahkan sudah menjadi senjata komoditas politik yang moncongnya diarahkan ke pemerintah. Beberapa kasus di lapangan yang seolah memvalidasi keresahan sosial dan politik semakin memberikan angin segar bagi politik oposan untuk semakin gencar menyerang kinerja pemerintah.

Dalam hal ini, aparat penegak hukum menjadi salah satu sasaran tembak empuk persoalan ini, di samping tentu saja Presiden sebagai pemimpin negara yang dipilih melalui mekanisme politik, kementerian tenaga kerja sebagai kementerian terkait. Termasuk timbul pertanyaan lagi seputar kemanakah tugas Polri untuk mengawasi keberadaan orang asing di Indonesia selama ini?

Pada tingkat Kemenko Polhukam sempat terdengar keinginan untuk menghindupkan kembali sistem pengawasan orang asing (POA) yang sebelumnya berjalan efektif namun seolah tenggelam pasca disahkannya Undang-Undang No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian yang bagi internal Kepolisian hal tersebut seolah melucuti kewenangan yang dimiliki dalam melakukan pengawasan keberadaan orang asing di Indonesia, terutama terkait dengan keberadaan pengaturan dalam pasal 66 ayat (2) yang menegaskan bahwa menteri melakukan pengawasan Keimigrasian yang salah satunya meliputi pengawasan terhadap lalu lintas Orang Asing yang masuk atau keluar Wilayah Indonesia serta pengawasan terhadap keberadaan dan kegiatan Orang Asing di Wilayah Indonesia, yang semakin dikukuhkan dengan ketentuan Pasal 69 ayat (1) “Untuk melakukan pengawasan Keimigrasian terhadap kegiatan Orang Asing di Wilayah Indonesia, Menteri membentuk tim pengawasan Orang Asing yang anggotanya terdiri atas badan atau instansi pemerintah terkait, baik di pusat maupun di daerah”.

Sepertinya agak mengerikan apabila menggunakan istilah “dilucuti” ataupun “dihilangkan sama sekali” kewenangan Polri untuk mengawasi keberadaan orang asing dan aktivitasnya di Indonesia. Bahwa kewenangan tersebut tidak lagi terpusat di Kepolisian memang faktanya demikian, karena memang tugas pokok menyangkut keimigrasian tentu saja ada di tangan lembaga terkait, dalam hal ini Dirjen Imigrasi di bawah kementerian Hukum dan HAM. Namun benarkah berdasarkan ketentuan tersebut kewenangan Pengawasan Orang Asing (POA) yang dimiliki dan dijalankan Kepolisian sebelum Undang-Undang No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian disahkan telah dihilangkan sama sekali? Apabila menilik pasal 91 ayat 2 huruf f UU No 6 Tahun 2011, di sana dengan jelas dinyatakan “Keputusan, perintah, atau permintaan pimpinan kementerian/lembaga lain yang berdasarkan undang-undang memiliki kewenangan pencegahan”.

Ketentuan dalam pasal tersebut secara tegas mengakui kewenangan pencegahan yang dimiliki lembaga lain berdasarkan Undang-Undang lama sebelum Undang-Undang No 6 Tahun 2011 disahkan. Dalam penjelasan pasal lain juga terdapat hal serupa meskipun dinyatakan secara implisit, bukan eksplisit. Penjelasan pasal 107 ayat (1) UU No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian yang menjadi bagian tak terpisahkan dari Undang-Undang tersebut menegaskan bahwa “……..Koordinasi ini dilakukan agar tidak terjadi tumpang tindih penyidikan”.

Frasa atau frase tersebut secara tersirat (implisit) masih mengakui kewenangan penyidikan Kepolisian dalam bidang imigrasi, tentu saja apabila menyangkut ketentuan yang diancam dengan hukuman pidana. “Tumpang tindih penyidikan” yang disebutkan secara eksplisit (tersurat) tersebut mengandung makna implisit bahwa penyidikan kepolisian di bidang keimigrasian ada dalam jangkauan pengertian tersebut, karena tidak akan mungkin terjadi tumpang tindih seandainya penyidikan kepolisian tidak dalam bidang imigrasi meskipun dilakukan terhadap orang asing.

Lebih jauh lagi, ketentuan Undang-Undang yang lain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 91 ayat 2 huruf (f) UU No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian yang disebutkan sebagai “berdasarkan Undang-Undang” menyangkut tugas pengawasan orang asing oleh Kepolisian secara jelas disebutkan dalam pasal 15 ayat 2 UU No 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia menyebutkan “Kepolisian Negara Republik Indonesia sesuai dengan peraturan perundang-undangan lainnya berwenang : (i) melakukan pengawasan fungsional kepolisian terhadap orang asing yang berada di wilayah Indonesia dengan koordinasi instansi terkait”.

Lalu bagaimana kaitan konstruksi yuridisnya antara tugas Kepolisian yang diberikan pasal 15 ayat 2 huruf (i) UU No 2 Tahun 2002 apabila dihubungkan dengan tugas Tim Pengawasan Orang Asing yang dibentuk Kementerian Hukum dan HAM sebagai konsekuensi amanah pasal 69 ayat (1) UU No 6 Tahun 2011 dan bagaimana juga tugas dan kewenangan Kepolisian tersebut apabila dikaitkan dengan tugas dan kewenangan PPNS Keimigrasian sebagai penyidik pidana yang khusus menangani pidana di bidang keimigrasian menurut Pasal 105 UU No 6 Tahun 2011 yang menyebutkan “PPNS Keimigrasian diberi wewenang sebagai penyidik tindak pidana Keimigrasian yang dilaksanakan sesuai dengan ketentuan Undang-Undang ini”.

Fungsi kepolisian atau tugas fungsional kepolisian sebagaimana disebutkan dalam Pasal 15 ayat 2 huruf (i) UU No 2 Tahun 2002 secara umum dapat ditemukan dalam konsideran UU No 2 Tahun 2002 huruf b. “bahwa pemeliharaan keamanan dalam negeri melalui upaya penyelenggaraan fungsi kepolisian yang meliputi pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat dilakukan oleh Kepolisian Negara Republik Indonesia selaku alat negara yang dibantu oleh masyarakat dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia”.

Kemudian ditegaskan kembali dalam Pasal 2 dalam Undang-Undang yang sama, “Fungsi kepolisian adalah salah satu fungsi pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat”.

Dalam penjelasan UU No 2 Tahun 2002 bagian umum paragraf 7 (tujuh) disebutkan “……Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Perubahan Kedua, Ketetapan MPR RI No. VI/MPR/2000 dan Ketetapan MPR RI No. VII/MPR/2000, keamanan dalam negeri dirumuskan sebagai format tujuan Kepolisian Negara Republik Indonesia dan secara konsisten dinyatakan dalam perincian tugas pokok yaitu memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, serta melindungi, mengayomi, dan melayani masyarakat. Namun, dalam penyelenggaraan fungsi kepolisian, Kepolisian Negara Republik Indonesia secara fungsional dibantu oleh kepolisian khusus, penyidik pegawai negeri sipil, dan bentukbentuk pengamanan swakarsa melalui pengembangan asas subsidiaritas dan asas partisipasi”.

Jadi, menyangkut keberadaan PPNS di beberapa Kementerian/Lembaga yang menyelenggarakan fungsi kepolisian untuk melakukan tugas penegakan hukum pidana dalam rangka menjaga keamanan dalam negeri dan diakui dalam berbagai ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku termasuk dalam ketentuan KUHAP harus tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, yakni UUD 1945 dan Ketetapan MPR, yang menegaskan bahwa fungsi kepolisian termasuk dalam penegakan hukum pidana sejatinya menjadi kewenangan Kepolisian Negara Republik Indonesia. Tidak ada kementerian/lembaga lain yang diberikan kewenangan penegakan hukum pidana dalam konteks penyidikan kecuali Polri oleh Undang-Undang Dasar.

Oleh karena itu, secara yuridis peran koordinasi dan pengawasan (korwas) yang melekat terkait dengan fungsi kepolisian yang diselenggarakan oleh seluruh PPNS di seluruh kementerian/lembaga lainnya secara fungsional bukan struktural, harus berada di bawah fungsi kepolisian yang diselenggarakan Polri, sebagai satu-satunya lembaga penegakan hukum di bidang penyidikan yang diberikan secara langsung oleh Undang-Undang Dasar dan diperkuat dengan dua ketetapan MPR.

Ketentuan pasal 30 ayat (4) UUD 1945 yang menegaskan “Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagai alat negara yang menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat, serta menegakkan hukum” diperkuat dengan Ketetapan MPR RI No. VI/MPR/2000 dan Ketetapan MPR RI No. VII/MPR/2000 inilah yang menjadi sumber kekuatan yuridis tertinggi dari kewenangan koordinasi, pengawasan dan pembinaan PPNS oleh Polri di atas ketentuan peraturan perundang-undangan lainnya termasuk yang disusun kemudian, yang diterjemahkan lebih rinci dan teknis dalam Peraturan Pemerintah No 43 Tahun 2012 tentang Tata Cara Pelaksanaan Koordinasi, Pengawasan, dan Pembinaan Teknis terhadap Kepolisian Khusus, Penyidik Pegawai Negeri Sipil, dan Bentuk-Bentuk Pengamanan Swakarsa. Demikian juga dengan ketentuan Perkap No 20 Tahun 2010 tentang Koordinasi, Pengawasan dan Pembinaan Penyidikan bagi Penyidik Pegawai Negeri Sipil.
Ketentuan PP No 43 Tahun 2012 dan Perkap No 20 Tahun 2010 tidak sekedar bersifat koordinatif semata sebagaimana dmaksudkan dalam UU No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian yang bahkan koordinasi dengan Polri hanya dimaksudkan untuk menghindari tumpang tindih penyidikan (penjelasan pasal 107 UU No 6 Tahun 2011), sehingga apa yang dimaksud oleh UU No 6 Tahun 2011 tersebut jelas-jelas bertentangan dengan Undang-Undang Dasar yang diperkuat TAP MPR RI dimana penegakan hukum dalam konteks penyidikan hanya menjadi kewenangan Polri. Kementerian atau lembaga lain tidak diberikan kewenangan tersebut dalam konstitusi.

Ketentuan Pasal 9 Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2012 menegaskan bahwa koordinasi yang dimaksudkan antara PPNS dengan Polri yang menyelenggarakan fungsi kepolisian yang dimaksud dalam UU No 2 Tahun 2002 sebagaimana ketentuan tersebut tertuang sangat jelas dalam perintah Undang-Undang Dasar dan TAP MPR RI yang bersifat Lex Superior terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan manapun, termasuk terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih baru seperti UU No 6 Tahun 2011, harus dilaksanakan melalui kegiatan operasional penyidikan, yang dilaksanakan dengan cara: menerima surat pemberitahuan dimulainya penyidikan dari PPNS serta meneruskan kepada Penuntut Umum sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
merencanakan kegiatan dalam rangka pelaksanaan penyidikan bersama sesuai kewenangan masing-masing;
memberikan bantuan teknis, taktis, tindakan upaya paksa, dan konsultasi penyidikan kepada PPNS;
menerima berkas perkara hasil penyidikan dari PPNS dan meneruskan kepada Penuntut Umum sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
menghadiri atau menyelenggarakan gelar perkara yang ditangani oleh PPNS;
menerima pemberitahuan mengenai penghentian penyidikan dari PPNS dan diteruskan ke Penuntut Umum;
tukar menukar data dan informasi mengenai dugaan tindak pidana yang penyidikannya dilakukan oleh PPNS; dan
menghadiri rapat berkala yang diselenggarakan oleh PPNS.
Ketentuan Pasal 14 Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2012 yang mengatur pengawasan Polri terhadap fungsi penyidikan PPNS menegaskan: Pengawasan terhadap kegiatan penyidikan yang dilakukan oleh PPNS sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 huruf b, meliputi: pelaksanaan gelar perkara; pemantauan proses penyidikan dan penyerahan berkas perkara;
melaksanakan supervisi bersama kementerian/instansi yang memiliki PPNS atas permintaan pimpinan instansi PPNS; pendataan penanganan perkara oleh PPNS; atau analisis dan evaluasi pelaksanaan tugas penyidikan secara berkala

Dalam konteks seperti inilah kewenangan Korwas PPNS di bawah Bareskrim Polri bekerja, sehingga penegakan hukum pidana yang dilakukan PPNS Keimigrasian harus melibatkan peran aktif dan proaktif aparat Polri. Pertanyaannya adalah dengan keterbatasan sumber daya PPNS Keimigrasian di daerah ataupun di lapangan secara umum, sementara potensi terjadinya tindak pidana keimigrasian justru terjadi setelah beraktivitas di wilayah Indonesia, bagaimana peran personel kepolsiian di daerah, apakah memiliki kewenangan sebagaimana lembaga Pengawasan Orang Asing (POA) yang dulu berada di bawah kewenangan dan koordinasi Polri?

Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya UU No 6 Tahun 2011 tidak menghapus kewenangan Polri dalam pengawasan dan penegakan hukum pidana di sektor keimigrasian. Ketentuan pasal 91 ayat 2 huruf (f) mengakui kewenangan lembaga lain di luar keimigrasian yang memiliki kewenangan pencegahan sepanjang diatur dengan Undang-Undang, demikian juga dengan penjelasan pasal 107 ayat 1 yang menjadi bagian tidak terpisahkan dari Undang-Undang mengakui secara implisit kewenangan Polri dalam bidang penegakan hukum di sektor keimigrasian.

Kewenangan penegakan hukum pidana oleh Polri yang diamanahkan konstitusi meliputi seluruh delik tidak ada pengecualian dalam ketentuan pasal Undang-Undang Dasar, baik delik khusus maupun delik umum, baik delik kejahatan maupun delik pelanggaran asalkan ketentuan tersebut diancam dengan hukuman pidana. Oieh karena itu, kewenangan pengawasan fungsional kepolisian terhadap orang asing sebagaimana dimaksud pasal 15 ayat 2 huruf (i) UU No 2 Tahun 2002 dalam rangka mengawasi pergerakan, aktivitas dan penegakan hukum bidang imigrasi oleh Kepolisian tidak dapat dibatalkan oleh UU No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian karena kewenangan tersebut secara inhern melekat pada ketentuan konstitusi UUD 1945 dan dikukuhkan dengan dua ketetapan MPR RI.

Keberadaan UU No 6 Tahun 2011 yang bersifat Lex Speacialis dan Lex Posterior terhadap UU No 2 Tahun 2002 secara yuridis dan teknis hanya efektif membatasi kewenangan Kepolisian dalam bidang pidana Keimigrasian apabila PPNS telah bekerja atau berfungsi efektif menjalankan fungsi penegakan hukumnya karena didasarkan pada ketentuan hukum yang lebih kuat berdasarkan ketentuan khusus dan lebih baru sederajat atau lex specialis dan lex posterior dibanding Polri yang memiliki kewenangan berdasarkan lex generalis terhadap semua fungsi kepolisian, dengan catatan PPNS tidak meninggalkan kewajiban untuk berada dalam pengawasan, koordinasi dan pembinaan Polri di bawah kewenangan Biro Korwas PPNS sesuai dengan ketentuan konstitusi dan peraturan perundang-undangan lainnya yang berlaku.

Namun apabila karena suatu hal, misalnya keterbatasan personel ataupun karena di daerah hanya Kepolisian yang mampu bekerja efektif di lapangan menegakkan hukum delik khusus yang sebenarnya menurut Undang-Undang khusus diberikan kepada PPNS, maka berdasarkan kewenangan yang bersifat Lex Superior yang diberikan konstitusi UUD 1945 kemudian diperkuat TAP MPR RI, dan diterjemahkan dalam UU No 2 tahun 2002, Kepolisian tetap berwenang menegakkan hukum bidang Keimigrasian sesuai dengan pasal 15 UU No 2 Tahun 2002, termasuk berdasarkan delik sebagaimana diatur dalam UU No 6 Tahun 2011 maupun berdasarkan delik-delik khusus lainnya seperti misalnya yang diatur dalam UU No 13 tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan ataupun delik umum yang diatur dalam KUHP, karena sekali lagi kewenangan Kepolisian meliputi seluruh penegakan hukum pidana.

Demikian juga fungsi pengawasan yang diselenggarakan oleh Kementerian terkait sesuai dengan amanah pasal 69 ayat (1) UU No 6 Tahun 2011 tidak ada kaitannya dengan pengawasan fungsional kepolisian, karena pengawasan fungsional kepolisian sekali lagi secara konstitusional hanya berada di bawah domain kewenangan kepolisian berdasarkan amanah yang diberikan konstitusi UUD 1945 dan tidak dapat diganggu gugat oleh ketentuan peraturan perundang-undangan manapun dan apapun, baik yang bersifat lex specialias maupun lex posterior, karena kewenangan fungsi kepolisian yang diselenggarakan Polri bersifat lex superior terhadap semua ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Hanya saja untuk mensinkronkan fungsi pengawasan terhadap orang asing secara komprehensif, menyeluruh, holistik dan sinergis, Polri harus mengakui tetap dibutuhkan koordinasi dan kerjasama dengan kementerian/lembaga terkait yang berwenang.

Berdasarkan ketentuan tersebut, maka untuk mengefektifkan kembali kinerja pengawasan terhadap orang asing diajukan beberapa rekomendasi:
Mengaktifkan kembali lembaga Pengawasan Orang Asing (POA) Kepolisian Negara Republik Indonesia yang memiliki kemampuan menjangkau ke seluruh daerah. Lembaga Pengawasan Orang Asing yang dibentuk tersebut harus berada di bawah kendali Badan Intelijen dan Keamanan Kepolisian Negara Republik Indonesia (Baintelkam Polri) karena pembentukannya dalam rangka menjalankan fungsi kepolisian;
Lembaga Pengawasan Orang Asing yang dimaksud berbeda dengan Tim Pengawasan Orang Asing yang dimaksud oleh Pasal 69 ayat (1) UU No 6 Tahun 2011, karena lembaga Pengawasan Orang Asing yang dimaksud, bertujuan untuk menjalankan fungsi kepolisian sebagaimana amanat konstitusi yakni pasal 30 ayat (4) UUD 1945 yang menegaskan “Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagai alat negara yang menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat, serta menegakkan hukum” yang kewenangannya juga masuk dalam delik-delik khusus seperti keimigrasian sepanjang PPNS keimigrasian belum mampu optimal menjalankan fungsinya karena keterbatasan personel ataupun sebab-sebab lainnya;
Merevisi pasal 107 dan penjelasan pasal 107 ayat (1) UU No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari Undang-Undang. Pasal 107 UU No 6 Tahun 2011 hanya memerintahkan koordinasi dengan Polri, sedangkan penjelasan pasal 107 ayat (1) UU No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian yang menegaskan “……..Koordinasi ini dilakukan agar tidak terjadi tumpang tindih penyidikan” secara substansial harus dirubah untuk pasal 107 dengan memerintahkan koordinasi, pengawasan dan pembinaan PPNS Keimigrasian diserahkan kepada Polri, sedangkan penjelasan pasal 107 harus menekankan bahwa tujuan dari koordinasi, pengawasan dan pembinaan PPNS Keimigrasian bertujuan untuk menegaskan kewenangan fungsional Korwas PPNS Bareskrim Polri terhadap PPNS Keimigrasian. Hal ini mengingat pasal 107 dan penjelasannya sangat jelas bertentangan dengan konstitusi Pasal 30 ayat 4 UUD 1945 serta Ketetapan MPR RI No. VI/MPR/2000 dan Ketetapan MPR RI No. VII/MPR/2000 karena penegakan hukum pidana dalam konteks penyidikan berada sepenuhnya dalam kewenangan Polri, sedangkan PPNS bersifat mendukung penyelenggaraan fungsi kepolisian tersebut, sehingga menjadi kewajiban konstitusional tidak terelekkan bagi seluruh PPNS di semua kementerian/lembaga untuk sepenuhnya secara fungsional berada di bawah koordinasi, pengawasan dan pembinaan dari Bareskrim Polri meski secara struktural berada di bawah kementerian/lembaga terkait, jadi bukan sekedar untuk menghindari tumpang tindih penyidikan.

*Penulis adalah Advokat KAI, Purnawirawan Polri, Ketua Jagratara Law Firm*

Related Posts